| Droit Canadien : Compétence en matière de valeurs mobilières.
En lisant les différents articles de presse ainsi que les commentaires des lecteurs relatifs à la question de la création d'un organisme réglementaire unique en matière de valeurs mobilières, on constate à quel point la problématique du partage de compétences entre le gouvernement fédéral et les provinces suscite l'intérêt voire l'émoi chez certains.
Mais oublions pour un moment les débats houleux et revenons aux textes !
Le texte fondamental en la matière est la loi constitutionnelle de 1867.
Premier constat : la loi ne mentionne aucunement les termes « valeurs mobilières » dans la rubrique réservée à la distribution du pouvoir législatif entre le parlement fédéral et les législatures provinciales.
On pourrait dés lors épiloguer sur le fondement d'une telle compétence.
Traditionnellement, les promoteurs de la compétence fédérale en matière de valeurs mobilières se réfèrent à l'article 91(2) de la loi constitutionnelle, relatif à la réglementation du trafic et du commerce, pour asseoir leur théorie.
En revanche, les partisans de la compétence des provinces se basent sur l'article 92(13) de la même loi, ayant trait à la réglementation de la propriété et droits civils, pour justifier une telle compétence.
Commençons tout d'abord par étayer la thèse de la compétence provinciale.
Selon cette thèse, le droit de propriété comporte des prérogatives sur un bien, abstraction faite de sa qualification de meuble ou d'immeuble. Conséquemment, les conditions d'appropriation et de disposition de biens meubles, en l'occurrence des valeurs mobilières, doivent être fixées tout naturellement par la législation provinciale.
Peu importe dés lors, si le bien en question est susceptible de faire l'objet d'une transaction commerciale. Son régime juridique ne pourra pas pour autant être scindé en deux : l'un relevant de la compétence fédérale, l'autre de la compétence provinciale.
"Le commerce est dans la propriété" affirme-t-on !
Cette formule générique est une application du principe selon lequel « l'accessoire suit le principal ». Elle est retenue en l'espèce, pour marquer le fait qu'avant de pouvoir commercer, encore faut-il s'assurer de la bonne négociabilité juridique du bien objet de la transaction. Ceci englobe bien évidemment la vérification des conditions d'appropriation du bien en question. La propriété apparaît à ce stade comme étant une question préalable à tout acte de nature commerciale. Pour le cas des valeurs mobilières, cette vérification se fait notamment grâce aux registres de transmission tenus par les sociétés par actions.
Ceci nous amène à dire que plusieurs domaines qui sont actuellement réglementés par la loi fédérale seraient en réalité du ressort des provinces.
Pour illustrer notre propos, citons l'exemple de l'émission de titres de capital dans le cadre de la constitution d'une société par actions. Cette émission est destinée en réalité, à reconnaître le droit de propriété des actionnaires sur une partie du patrimoine social, jusqu'à concurrence de leurs mises bien évidemment.
De même, des mécanismes comme les offres publiques d'achat (O.P.A.), mettent en cause le droit de propriété en ce sens qu'ils obligent un propriétaire d'actions à céder ses titres au profit de l'initiateur de l'offre dans des conditions qu'il n'a pas pu négocier librement. D'ailleurs, c'est à juste titre que la loi canadienne sur les sociétés par actions emploie les termes « acquisitions forcées » pour qualifier ce type de transactions.
Enfin, en matière d'appel public à l'épargne, la loi fédérale impose à la société ayant recouru à ce procédé de placement, des restrictions au droit de propriété de ses actions, qui sont normalement négociables librement, et ce, afin de remplir des conditions prévues par la loi fédérale ou provinciale notamment dans le cas d'acquisition d'actions auprès d'un intermédiaire financier ou la publication d'un journal ou d'un périodique canadien. (Article 48-9 de la loi canadienne sur les sociétés par actions).
Quid de la compétence fédérale ?
Au-delà du deuxième alinéa de l'article 91 et en scrutant les autres dispositions de la loi constitutionnelle de 1867, on pourrait discerner un autre fondement de la compétence fédérale en matière de valeurs mobilières. Ainsi, les alinéas 18 (lettres de changes), 16 (caisses d'épargne), 15 (banques), pourraient servir de soubassement à une telle compétence.
Pour ce qui est des lettres de change, les similitudes de leur régime juridique avec celui des valeurs mobilières sont manifestes : utilisation de la même technique de négociabilité à savoir l'endossement et l'existence d'un mécanisme d'opposition pour faire obstacle aux transmissions litigieuses.
Il ne faut pas perdre de vue par ailleurs, que l'émission de valeurs mobilières est destinée en premier lieu à drainer l'épargne à l'endroit des entreprises aux fins de financement de leurs activités. Sous le bénéfice de cette remarque, on pourrait avancer que dans l'esprit des rédacteurs de la loi constitutionnelle de 1867, tout ce qui a trait à l'épargne et au financement des compagnies est du ressort de la loi fédérale. Le fait de ne pas mentionner expressément les termes « valeurs mobilières » participerait plutôt d'un oubli ou peut être est-il dû au fait qu'à l'époque le secteur des valeurs mobilières était encore embryonnaire.
Quoiqu'il en soit de ces considérations, l'argument de base en matière de compétence fédérale reste l'article 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867.
Les promoteurs de cette démarche admettent que les conditions d'appropriation d'un bien puissent faire l'objet d'une législation provinciale, ils insistent cependant, sur le fait que la réglementation du commerce de ces biens doit rester dans la compétence fédérale en vertu de l'article 91 (2) susmentionné.
Force est de constater qu'à partir du moment où l'on emploie des procédés commerciaux comme le démarchage ou la publicité aux fins d'obtenir l'achat par le public de valeurs mobilières, on sort du cadre restreint du droit de propriété.
D'un autre côté, la spéculation à outrance qui caractérise certaines opérations d'appel public à l'épargne ou d'offres visant la prise de contrôle, sont incompatibles avec cette conception classique de la propriété qui veut que l'on acquière un bien pour le garder à vie et le transmettre à ses héritiers.
Au demeurant, l'institution d'une autorité unique de régulation participe de cet objectif visant à protéger le public contre des professionnels aguerris qui font du commerce en spéculant sur des valeurs mobilières et qui emploient de grands moyens pour toucher les épargnants partout dans le pays et non pas seulement à l'intérieur des frontières des provinces.
Il appert des développements qui précèdent que la complexité de la matière et le chevauchement des textes nous empêchent de trancher clairement et définitivement en faveur d'une compétence exclusive en matière de valeurs mobilières.
En effet, la réglementation dans ce domaine nécessite une approche interdisciplinaire qui met en cause plusieurs branches du droit allant du droit civil au droit fiscal en passant par le droit criminel. Ceci pour dire que la matière ne peut pas être cantonnée dans le cadre restreint des règles relatives à la propriété ni celles ayant trait au trafic et au commerce.
Par ailleurs, il y a d'autres mécanismes qui sont susceptibles d'assurer la protection du public au-delà des frontières d'une seule province. Ainsi la loi québécoise sur les valeurs mobilières consacre tout un chapitre à la coopération entre les provinces et les territoires. Cette loi prévoit dans son article 307 que l'autorité des marchés financiers (A.M.F.) peut déléguer sa compétence à l'autorité d'une autre province et accepter d'exercer la compétence de celle ci.
A terme, le projet de règlement 11-102 sur le régime de passeport est de nature à assurer la cohérence du système canadien de valeurs mobilières ainsi qu'une protection efficace du public.
Sur un autre plan, la suprématie de la loi fédérale, en cas de contradiction avec la loi provinciale, est toujours assurée grâce au principe de la prépondérance.
En guise de conclusion, je dirai que le bon sens nous commande de préserver le système déjà en vigueur tout en lui apportant les correctifs qui s'imposent. Le projet de passeport en constitue un bon exemple ! |
